◆ 机构改革既是一场自我革命，更是一场国家治理的深刻变革

◆ 此轮改革涉及的中央和国家机关部门、直属单位超过80个。改革调整幅度之大、触及利益之深，为改革开放40年来之最

◆ 一年间，从中央到地方，直指痛点的改革举措，提升治理体系与治理能力现代化的改革潜力逐步释放

文 |《瞭望》新闻周刊记者 程姝

2019年1月22日，应急管理部举行首次新闻发布会。这是本轮机构改革国务院新组建部门中最后一个亮相的机构。

现场，教育训练司负责人刘克辉所着的一款新式消防制服格外显眼——以“火焰蓝”为底色的制服，搭配白色衬衫，整洁干练。这是消防员转为行政编制后的首套制服。

身份、职责的转变，源于2018年的春天。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。

2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。随后，3月21日，《深化党和国家机构改革方案》全文对外公布。

党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。习近平总书记指出：“党政机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。”

根据改革方案，公安消防部队不再列入武警序列，全部退出现役。2018年10月，中国17万现役消防军人，约20万政府专职消防员见证了历史：公安消防部队正式移交应急管理部，我国实行了53年的消防现役史走向终点。

在此轮机构改革中，应急管理部被称为“超级大部”。新组建的应急管理部整合了13个部门的全部或部分职责，牵涉面广、改革力度大，涉及多个领域、众多人员。

不仅应急管理部如此。一年间，这场壮阔而深刻的变革正在稳步推进，力度之大、影响面之广、触及利益关系之复杂为改革开放以来所罕见。

机构是国家治理的载体和基础。机构改革既是一场自我革命，更是一场国家治理的深刻变革。对深化党和国家机构改革的重要性和紧迫性，对深化党和国家机构改革方案的贯彻落实，都应放到新时代背景下、站在更高层次上来认识和把握。而这正是推进国家治理体系和治理能力现代化的更大逻辑。

多位受访专家表示，此轮中央深化党和国家机构改革，从机构设置和职能配置的角度，为高起点、高水平推进新时代国家治理现代化提供了高效的机构载体和有力的组织保障，是把新时代国家治理现代化引向深入的重要举措，为全面深化改革和实现“两个一百年”奋斗目标注入了强劲的动力。

变革：蹄疾步稳

迟日江山丽，春风花草香。又迎来一年全国两会。

位于平安里西大街41号的中央纪委国家监委机关大院，秩序井然。而就在一年前，这里曾迎来了一次具有历史意义的揭牌。

那是2018年3月23日，一块被红色绸布所覆盖的牌匾悬挂在机关大楼门柱上，引人目光。清晨，这抹鲜艳的红色随风飘动，触动人心。

8时58分，红绸布被揭开，只见古铜色牌匾上苍劲有力地印刻着“中华人民共和国国家监察委员会”。这一刻，中华人民共和国国家监察委员会正式揭牌。

新组建的国家监察委员会也吹响了本轮机构改革的第一声号角。

回望前路，自1981年以来，党中央部门进行了4次改革，国务院机构进行了7次改革，逐步建立起具有我国特点的党和国家机构职能体系。

步入新时代，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。

例如，一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理……

“我们是中国共产党领导的社会主义国家，要根据实际需要，自觉进行机构调整和改革，以利于把我国社会主义制度优越性充分发挥出来。”习近平总书记强调。

面对新形势新任务，深化党和国家机构改革重要而紧迫。

从2018年3月28日到5月15日，在不到50天的时间里，“升格”后的中央全面深化改革委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会先后召开第一次会议，出台工作规则等文件。

同年4月，国务院新部门进入挂牌高峰期。国家卫生健康委员会、国家移民管理局、农业农村部、国家粮食和物资储备局、中国银行保险监督管理委员会、自然资源部等部门成为第一批挂牌单位。

截至2018年5月底，改革方案中确定的25个应挂牌新部门全部亮相。到2018年11月中旬，全国31个省自治区直辖市的省级机构改革方案均获党中央国务院批准。

按照改革时间表，目前，正进入县级机构改革的推进阶段，县级机构方案已陆续公布。到2019年3月，所有地方机构改革基本完成的目标将顺利实现。

蹄疾走日月，步稳度关山。

在这一年间，“组建”“重新组建”“优化”“不再设立”……改革方案中的一系列关键词正在逐步落实。啃最硬的骨头，拆最牢的藩篱，改革涉及的中央和国家机关部门、直属单位超过80个。改革调整幅度之大、触及利益之深，为改革开放40年来之最，这是一场大刀阔斧、建梁架柱、系统重构的深刻变革，既立足当前又着眼长远。

走进审计署机关大楼，这里的改革已在无声中实现了深度融合。

党中央组建中央审计委员会，办公室就设在审计署，审计署审计长担任办公室主任。国家发改委、财政部、国资委的相关监督职责，划转审计署并与审计署现有机构职责进行优化整合。

审计署有关部门负责人告诉记者，涉及审计署的机构改革任务已顺利完成，并已经机构改革协调小组办公室验收。

在这一年间，从转隶、集中办公、挂牌、拟订“三定”，到文件收发、印章启用、经费和资产处置、档案移交等各个环节，各部门及时衔接、迅速到位。

例如，为做好机构改革涉及的人员划转工作，中央组织部明确了机构改革涉及的离退休干部的管理服务政策；

为保障机构改革对于办公用房的需求，国家机关事务管理局在充分利用现有办公用房资源不新建、不购置的前提下，统筹谋划、积极协调，推动优化办公区域布局，在2018年4月20日前保障已完成组建、应集中办公的新组建或重新组建部门全部实行了集中办公……

应声而动，应势而为，改革渐次推进。

“机构改革的过程，首先就是体现党的全面领导的过程。”在中共中央党校（国家行政学院）教授赖先进看来，一年来，无论是推进机构改革的实施过程，还是机构改革内容本身，都深刻地体现了加强党的全面领导的特点。如同一条红线贯穿始终，坚持和加强党的全面领导，正是深化党和国家机构改革的根本保证和首要任务。

事在四方，要在中央。一方面，正因为拥有党的全面领导的政治优势，才能顺利推进和实现党政军群等各方面，覆盖各个层级的机构改革。另一方面，通过深化机构改革的推进，在机构设置和职能配置中，优化了党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，理顺党政机构关系，强化统筹协调，既增强了党的领导力，又提高政府的执行力，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制，加强了党的全面领导。

例如，将中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，进一步加强了党对“三农”工作集中统一领导，既抓“脖子以上”服务顶层设计，也抓“脖子以下”的实施落实，把决策参谋、贯彻落实、推动实施整合在了一起。

中共中央党校（国家行政学院）教授宋世明观察到，“系统性重构”是本次改革的另一特点，即统筹了党政军群的机构改革：组建国家、省、市、县监察委员会，与各级纪委合署办公；优化水利部、审计署职责；设立全国人大宪法和法律委员会……

宋世明认为，本轮改革系统性健全完善了党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团组织体系，系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团性组织活力。

推进国家治理体系和治理能力现代化，力求要调动中央和地方两个积极性，这一直是机构改革的重点。在改革中，中央是突破口，地方是重头戏。地方机构改革的突破是本轮机构改革的创新点。

“除中央有明确规定外，赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制等，充分调动了地方机构改革的积极性。”中共中央党校（国家行政学院）教授任进说。

例如，在江苏，96个县（市、区）的机构改革方案目前全部出台，2月底前基本完成机构改革任务。江苏省委编办主任俞军说，这次机构改革是全面的改革，除党政机构外，还要深化人大、政协机构，群团组织及承担行政职能的事业单位改革，并统筹推进政府职能转变和审批服务便民化改革。

“同时，这次改革体现了自上而下和自下而上相结合的特点。”中央民族大学法学院教授熊文钊说，地方机构改革强调体现特色、搞好改革的“自选动作”，防止出现“上下一般粗”“职责完全同构”等机械式对口现象。

按照改革部署，上级机关要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。在多位受访专家看来，改革正在破解“上面千条线，下面一根针”的问题，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

各地的探索正在涌动。贵州、山东、重庆、浙江、福建、安徽等地设置了大数据管理机构，促进“互联网+政务”加速发展。为优化营商环境，黑龙江专门成立省营商环境监督局。广东组建省推进粤港澳大湾区建设领导小组，保障国家重大区域战略高水平发展……

这一年间，一系列与改革相关的举措紧锣密鼓、广泛落地，各级干部群众积极参与，发出了推进改革的强烈信号，形成了气势如虹、势如破竹的改革良好局面。

克难：动真碰硬

2018年4月10日，北京市西城区阜成门内大街64号，自然资源部正式挂牌，“中华人民共和国国土资源部”成为了过去时。当天，自然资源部就发布第1号公告，通报关于2017年国家土地督察工作的情况。

作为一个整合了8个部门和单位相关职能的新部委，自然资源部的组建是党中央为落实绿水青山就是金山银山的理念，解决自然资源所有者不到位、空间性规划重叠、部门职责交叉重复等问题作出的重大决策部署。通过科学设置机构和配置人员，为生态整体保护、系统修复和综合治理提供重要体制保障。

深化党和国家机构改革，转变和优化职责是关键。

在改职责上，不光是改头换面，还要脱胎换骨。机构重组不只是物理上的重新拼装，更要在人员融合、职能整合上真正发生“化学反应”。

受访专家认为，观察一年来的进展，机构改革不断攻关破难，探索了不少有益经验。

一是，坚持全面贯彻“先立后破、不立不破”原则，确保改革有条不紊进行。

例如，2018年3月22日，在正式挂牌之前，“超级大部”应急管理部召开机关干部大会，搭建了领导班子，全面启动组建工作。同时进入了“应急”状态，建立起由部领导轮流在岗带班的24小时值班值守工作机制，一旦遇突发重特大安全事故或自然灾害，能第一时间做出响应。

同样在挂牌前，生态环境部就发文规范生活垃圾焚烧发电建设项目的环境管理。

这些部门用实践响应着“先立后破、不立不破”的原则要求。将“立”的工作做在“破”前，没有“立”住之前，不急于“破”。坚持改革与工作两不误，各部门及时衔接、迅速到位，确保改革不停步、业务不间断。

“白手起家、平地起楼”的退役军人事务部，在短短20多天内，完成了办公地点落实、人员转隶、后勤保障、初步运转等任务，实现了人员集中办公、业务有序开展。

国家发展改革委按照“编随事走、人随编走”的原则，通过这次机构改革进一步“瘦身强体”，在2018年4月20日前完成了职责和机构划转、人员转隶。

二是，坚持优化协同高效的要求，各部门科学设置职能、工作有主有次。

推进国家治理体系和治理能力现代化，改革重在优化协同高效。多位受访专家注意到，以往的机构改革强调“精简”，而此次改革则强调“优化协同高效”。

优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。按照这一目标，该精简的就精简，该加强的就加强。

在此次改革中，确保一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，让党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。

例如，有关农业投资项目，过去牵涉到农业部、国家发展改革委和财政部等多个部门分段管理，如今有关职责整合到新组建的农业农村部。

三批次，170多个新发现问题。这是生态环境部挂牌后通报的第一轮全国饮用水水源地环境保护专项督查的情况。整合了原本分散在水利部、国家海洋局等部门的水环境治理职能后，生态环境部打赢“碧水保卫战”的步伐更加有力。

改革将原来需要在多个部门之间流转的事情放在一个部门，极大提高决策和办事效率，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。在多位受访专家看来，机构的“组建”“重新组建”“优化”“调整”锁定了国家治理体系和治理能力现代化，破除制约改革发展的体制机制弊端，来回应发展所需、基层所盼和民心所向。

三是，此轮改革聚焦群众对高质量公共服务的新需要，从群众最急需的地方改起。

例如，为改善“看病难看病贵”，新组建国家医疗保障局；为更好保护“青山绿水”、治理污染，专门组建生态环境部；为破解“几个大盖帽管不住一个破草帽”，组建国家市场监督管理总局，合并分散在多部门的监管职能；为实现让群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”，尽可能把资源、服务、管理放到基层……

改革关头勇者胜。机构改革，牵一发而动全身，在实施中也面临着一些深层次难题。

机构改革的过程是一个利益调整的过程。从人员激励的角度看，公务员的主要激励途径和渠道是职位职级晋升激励，许多福利待遇都和公务员职位、职级挂钩。

例如，有的县级党政机构在改革前有60多个，机构改革后党政机构数减为30多个，这意味着有20多个部门一把手要转为副职，并减少20多个正科级领导职位和相应数量的副科级领导职位。

赖先进认为，如何进一步健全激励机制，激发改革机构工作人员的积极性，是机构改革面临的现实难题之一。

此外，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。如何合理统筹使用各类编制资源，推进机构编制法定化，是机构改革能否顺利的重要环节。

熊文钊认为，使各类编制资源“动起来”，并加以灵活有效的统筹使用，是推进改革的关键环节。这也是当前改革中的难点之一，同样考验着中央到地方的改革智慧。

蓝图：推进国家治理现代化

“太快了，太方便了！原本只想来领表格的，想不到直接就领执照了！”海南某地产经纪有限公司负责人周志忠说，从网上开始填写注册申请，到领取营业执照，仅用了一个多小时；不用到工商窗口提交纸质材料，“根本不用出门”。

作为全国首个启动省级机构改革的省份，又是“新晋”的自贸试验区，海南的改革备受关注。海南省设置的55个党政机构中，有43个对应党中央、国务院部门，总体上做到上下贯通、优化协同。而部分具有海南特色的“自选动作”主要围绕自贸区（港）建设和“三区一中心”的战略定位展开。

“原来海南不仅有阳光沙滩，还有帆船赛环岛自行车赛，还有各种明星演唱会。”前不久，台湾著名歌手王力宏在海口举办演唱会，为能见到自己的偶像，黑龙江游客张宝运特意休假到海南旅游。“海南越来越摩登了，这趟来得太值了！”看了演唱会后，张宝运感慨道。

为适应国际旅游消费中心的战略定位，海南整合旅游、文化、体育职能，组建省旅游和文化广电体育厅。作为新组建部门的厅长，孙颖说：“省旅游和文化广电体育厅的组建，有助于海南旅游、文化、体育产业迸发，助力海南建设国际旅游消费中心、国际旅游岛和全域旅游示范省。”

一年来，从中央到地方，直指痛点的改革举措，提升治理体系与治理能力现代化的改革潜力逐步释放。

2017年，全国出入境人数高达5.9亿人次。面对民众日益活跃的出入境活动，新组建的国家移民管理局宣布，自2018年5月1日起，全国实行办理出入境证件“只跑一次”制度，赢得群众的热情“点赞”。

换发新护照，从照相到支付完成，只用了10分钟，高效的政务服务让重庆市民黄先生十分惊讶。

同时，在人员、资金等还没有全部到位的情况下，国家移民管理局陆续推出在海南省实施59国人员入境旅游免签政策、及时发布口岸通关信息等一系列服务经济社会发展的便民利民举措。

“深化党和国家机构改革就是要更好满足人民日益增长的美好生活需要。”国家移民管理局相关负责人说。

受访专家认为，本轮深化党和国家机构改革着力推进了各级党委和政府部门、机构的横向整合、优化，取得了显著的效果，横向层面的部门和机构数量大大减少。在各部门扎实推进、积极作为的进程中，党和国家机构改革已经开始让人民群众的获得感切实增强。

从2018年4月20日起，海关、检验检疫行政审批事项全面整合实行一个窗口办理，进出境旅客随身行李物品通关实现“一次查验”，邮件快件监管由原来的26个环节精简为10个环节，通关成本大大降低。

被人们称为“诗和远方终于在一起”的文化和旅游部，在挂牌后开展一系列工作，包括组织开展网络表演、网络游戏市场集中执法检查等，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。

国家市场监督管理总局将原国家工商总局、质检总局、食品药品监管总局整合到一起集中办公，优化行政资源，提高了监管能力和服务水平，减少了行政审批，推动了统一开放、竞争有序的现代市场体系建设。

改革只有进行时，没有结束时。在新的历史起点，机构改革正迎难而上，锐意前行。

受访专家认为，经过前期机构整合，下一步还要进行更为精细的管理运作层面的改革，即在职能整合、流程整合、人事融合和新的组织文化再造上下功夫，使新成立的机构能真正“一体化运转”。

“要围绕‘加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，优化中央决策议事协调机构，强化党组织领导地位，更好发挥党的职能部门作用’等方面设计出高效顺畅的运行机制，使加强党的全面领导在体制、机制、运作、操作层面清晰可见、有章可循。”中共中央党校（国家行政学院）教授黄小勇认为，这是下一步改革的精细化的核心和关键点。

黄小勇建议，针对2018年机构整合力度较大的重点领域进一步巩固前期改革成果。例如生态资源、环境、安全管理、市场监管等领域的机构改革因涉及的职能整合众多而复杂，需要在前期机构合并基础上进行精细的职能有机整合、流程优化等细致而复杂的工作，机构改革只有通过管理运作才能释放出效能。

机构和行政体制改革的特点是“变”，法治的特点是“定”。任进建议，要推进改革的成果法定化，完善党和国家机构组织法。要依法管理各类组织机构，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。

这一年，从中央到地方的机构改革掷地有声，稳步推进。今年是新中国成立70周年，时光交错，我们需要更坚定的勇气和更大的魄力来闯过改革的急流险滩。

（参与采访记者：张展鹏 吴茂辉 王仁贵 屈辰 扈永顺 徐欧露 李亚飞）

刊于《瞭望》2019年第9期