光明日报北京4月18日电 光明日报 记者 杨舒

资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、保护不严格……这些问题严重制约山水林田湖草等自然资源资产的合理开发、高效利用、严格保护和系统修复。

近日，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），对自然资源资产产权制度提出明确改革目标，清晰给出改革“时间表”和“路线图”，一张统筹推进、夯实我国生态文明建设重要制度基础的改革蓝图就此铺开，美丽中国建设掀开新的一页。

改革之由：解决自然资源资产管理突出问题的现实需要

产权制度是社会主义市场经济的基石，实践和研究表明，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度有利于自然资源的集约开发利用和生态保护修复。

自然资源部综合司负责人表示，出台《意见》是党中央明确的一项重要改革任务。随着经济社会发展，我国自然资源资产产权制度逐步建立，特别是党的十八大以来，自然资源资产产权制度改革提速，在推进自然资源统一确权登记、完善自然资源资产有偿使用、健全自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、加强自然资源保护修复与节约集约利用等方面进行了积极探索，同时农村集体产权、林权等一批产权制度改革加快推进，形成了一系列制度方案、标准规范和试点经验。

“但客观看，这些改革探索系统性、整体性和协调性还不够，还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应、不协调的一些突出问题，主要表现在自然资源资产底数不清、交叉严重，所有者不到位、权益不落实，权利体系不完善、权责不明晰，保护不严格、监管力度不够、产权纠纷多发等，甚至因土地产权主体不清造成‘公地悲剧’”，自然资源部综合司负责人说。

他指出，这些问题严重制约了自然资源资产的合理开发、高效利用、严格保护和系统修复，“因此，出台《意见》就是为了增强自然资源资产产权制度相关改革的系统性、整体性和协调性，做好自然资源资产产权制度改革的顶层设计，既集成衔接已有的各项产权相关改革内容，又查漏补缺并力求创新，解决上述突出问题，使产权制度在生态文明建设中发挥更加重要的作用。”

改革重点：处理好自然资源的所有权和使用权的关系

产权制度有两大关键要素——权利体系和产权主体，要改革自然资源资产产权制度，关键要处理好自然资源的所有权和使用权的关系。

自然资源部综合司负责人介绍，本次改革的基本思路是，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以自然资源调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源的集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。

“这一基本思路，突出和强化了产权的重要基础性工作——调查监测和确权登记，突出将产权制度贯穿于自然资源源头保护、过程节约和末端修复的全过程。”他说。

在改革的总体目标上，《意见》明确，到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立。“要强调的是，改革目标中提出的权责明确是指各类自然资源资产产权主体和使用主体的权利与责任清晰，并且要体现保护、利用和修复的权责对等。保护严格是指既要加强对自然资源资产产权的保护和救济，又要加强对自然资源资产开发利用和各类自然资源保护地的保护。而流转顺畅是指通过健全自然资源资产的权利体系，完善权能和交易平台、交易规则、服务体系等，发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现交易的顺畅、安全、高效。监管有效则是指通过发挥多方面的监督作用，对自然资源资产产权、自然资源资产开发利用和保护修复全过程进行及时、全面的监督管理。”自然资源部综合司负责人表示。

改革路线：九方发力、依法改革、试点先行

坚持问题导向，《意见》具体部署了九个方面的改革任务。

健全自然资源资产产权体系，是自然资源资产产权制度改革的第一大重点。“针对自然资源资产权利交叉重叠，缺位遗漏及权能不完善等问题，《意见》提出创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。比如土地方面，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’；矿产方面，探索研究油气探采合一权利制度；海洋方面，探索海域使用权立体分层设权，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能；理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权，取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。”自然资源部综合司负责人举例。

明确自然资源资产产权主体，是自然资源资产产权制度改革的关键。自然资源部综合司负责人分析，“针对自然资源资产产权主体规定不明确、自然资源资产所有者权益不落实、收益分配机制不合理等问题，《意见》提出研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度，并推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，以此保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。”

此外，《意见》还从开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记、强化自然资源整体保护等七个方面进行了系统、全面地综合部署。

自然资源部综合司负责人强调，《意见》坚持依法改革、试点先行的基本原则，“这是基于改革涉及资源门类多、环节多、部门多、内容广、综合性、复杂性强的考量，也是坚持重大改革于法有据、坚持顶层设计与基层探索相结合的要求。《意见》明确在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，就是要既发挥改革顶层设计的指导作用，又鼓励支持地方因地制宜、大胆探索，为制度创新提供鲜活经验，实现二者有机结合、良性互动。”

《光明日报》（ 2019年04月19日08版）