【生态建言】

作者：王夏晖（生态环境部环境规划院副总工程师）

9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。

黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，成为重大国家战略。

顺应时代发展的必然之举

黄河是我国的第二大河，从西向东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九个省区。其流域范围内的三江源、祁连山、河套平原、黄淮海平原等地理单元，均是具有水源涵养、防风固沙、生物多样性保护等生态功能的重要区域，对维护国家和区域生态安全发挥着十分重要的作用。

如今，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，需要加快建设现代化经济体系。黄河流域作为我国重要的经济发展带，更要融入时代潮流，从发展动能、经济结构上加快转型，成为中国经济实现高质量发展的引领者、示范者，成为推动我国经济发展的又一增长极，成为坚持生态优先、绿色发展的生态文明示范带。

党中央历来高度重视黄河生态环境保护，着眼于生态文明建设全局明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大变化，生态环境持续改善。通过编制实施重点流域水污染防治、水环境质量达标等规划和方案，黄河干流水质近年来持续为优，流域整体水质总体向好，主要污染物浓度呈下降趋势；沿黄各省区基本划定生态保护红线，自然保护地建设稳步推进，三江源、祁连山国家公园体制试点取得积极进展；实施水土保持、三北防护林建设、退耕还林还草等重大工程，推进一批生态保护修复工程；水土流失综合防治成效显著，上游水源涵养能力得到提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，实现了“人进沙退”的奇迹。

有限的水资源和脆弱的生态系统

在黄河生态保护治理取得明显进展的同时，我们也应看到，黄河以有限的水资源和脆弱的生态系统，支撑全流域多年来高资源消耗、高污染排放的发展模式，早已不堪重负、难以为继。

首先，全流域水资源紧缺，经济发展与生态争水的矛盾十分突出。黄河流域资源型缺水严重，人均水资源量明显低于全国平均水平；用水结构和方式不合理，农业用水量过大，节约用水仍有较大空间；河流生态用水难以保障，严重威胁全流域生态安全。

其次，部分地区出现生态退化问题。黄河干流人工化程度高，汛期河道水量明显下降，支流断流现象频发，河流河岸生态系统存在退化现象；河流纵向连通性遭到破坏，水生境破碎化加剧，鱼类资源呈现衰退态势；上游地区天然草地退化严重，中游地区水土流失问题尚未根本解决，下游滩区历史遗留问题多，防洪、生态保护与滩区居民生产生活的矛盾突出，河口自然湿地萎缩。

再次，资源环境容量严重超载。黄河流域能源基地集中，产业结构和布局不尽合理，高耗水、高污染企业较多；企业大多沿河布局，对黄河干流及其主要支流水环境造成较大风险；汾河等支流水污染较重，亟待开展治理；饮用水安全存在隐患，一些集中式饮用水水源地水质不达标、达不到规范化建设要求；城镇污水收集、处理能力不足。

此外，缺少统一的全流域生态保护与经济发展协调机制。流域地方性生态环境法规政策、规划、标准规范缺失较多，生态状况监测评估滞后，产业准入的生态环境监管手段不足。

可见，如不能根本转变经济发展方式和强化生态保护治理，黄河流域将面临整体性、系统性生态退化的风险。

重在保护，要在治理

当前黄河流域存在的流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高的问题，表象在黄河本身，实质在流域整体。要从根本上解决黄河流域生态环境问题，就必须坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，重点抓好水资源节约保护，产业结构和布局调整，污染防治和生态保护修复，提升全流域优质生态产品供给能力，加强流域上下游、左右岸、干支流协同配合，推动全流域经济社会实现高质量发展。

在战略思想上，应以习近平生态文明思想为统领，落实新发展理念，以维护黄河生态安全、推动高质量发展为目标，立足全流域整体和长远利益，正确处理开发和保护的关系，统筹考虑黄河水资源、水环境、水生态、水安全等涉水问题。

在实施路径上，应实行分区分类的生态保护与治理。上游以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，推进实施退耕还林还草、退牧还草、三北防护林建设等重大生态保护修复工程，加强退化草地综合治理，实施草畜平衡，提升水源涵养等生态系统服务功能。中游突出抓好水土保持和污染治理，进一步加大封山禁牧、封育保护力度，以自然恢复为主，推进实施水土保持重点工程，优先治理污染严重的支流。下游推进黄河滩区治理，实施河道和滩区综合提升治理工程，加强黄河三角洲保护，逐步恢复河口自然湿地，提高生物多样性。

在产业发展上，以建立生态产品价值实现机制为核心，依托和发挥黄河流域特色生态资源禀赋优势，发展生态产业，将资源优势有效转化为产业优势、经济优势。为此，要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展道路。其中，三江源、祁连山等生态功能重要的地区，主要是保护生态、涵养水源，创造更多生态产品；河套灌区、汾渭平原等粮食主产区重点发展现代生态农业，提高农产品附加值；经济发展条件好的地区，应集约发展，提高经济和人口承载能力；贫困地区应提高基础设施和公共服务水平，全力保障和改善民生，大力推进生态扶贫。

在制度保障上，要坚持依法施治、整体规划、统一管理。具体建议如下：一是研究制定黄河保护法，规范和约束黄河流域范围内的开发建设活动，激励引导生态保护治理工作。二是编制实施黄河流域生态环境保护治理规划，系统谋划黄河流域生态环境保护治理目标、任务、重大政策和重点工程，对涉水问题进行统筹设计、全链条管理，实施山水林田湖草生态空间一体化保护和水、大气、土壤环境污染协同治理。三是建立由国家有关部门、地方九省份共同参与的黄河生态环境保护治理统一协调管理机制，解决“九龙治水”、分头管理问题。四是加快推进沿黄地区“三线一单”编制，完善生态环境空间管控体系，实施产业准入负面清单管理。五是把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，以水资源约束倒逼黄河流域加快建立绿色、低碳、循环的现代产业体系。

《光明日报》（ 2019年11月16日 05版）