长江全长6300多公里，为世界第三大河流，全流域涉及19个省份，流域面积180万平方公里，横跨东、中、西部，是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道，地位十分重要。

长江流域生态环境保护事关国家经济社会发展的全局，受到社会广泛关注。近年来，全国人大代表在全国两会期间多次提出涉及长江流域立法的议案和建议。历经三次审议，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国长江保护法》。今年3月1日，该法正式施行。

这部法律是首部全国性流域立法

万古奔腾的长江，承载着从巴山蜀水到江南水乡的千年文脉，孕育着中华民族的灿烂文明。

然而一段时期以来，长江流域一些地方，人与自然争水，生态流量难以保障，出现了河湖生态系统萎缩、生境退化等问题。

“针对长江保护中所面临的部门分割、地区分割等体制和机制问题，长江保护法坚持系统观念，加强规划、政策和重大事项的统筹协调，在法律层面有效推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。”全国人大环资委法案室一级巡视员王凤春表示。

“在流域管理立法方面，现行水法确立了流域管理基本制度，国务院和有关地方依据水法规定在流域立法方面制定了一些行政法规和地方性法规，但针对特定流域的全国性法律，长江保护法是第一部。”全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆介绍。

水利部政策法规司副司长陈东明介绍，长江保护法首次建立了生态流量保障制度，对生态流量管控做出了专门规定，一是建立生态流量标准、提出生态流量管控指标；二是将生态水量纳入年度水量调度计划；三是将生态用水调度纳入工程日常运行调度规程，同时，明确了相关法律责任。

“目前，长江流域已编制完成了20条重点河湖生态流量保障实施方案，开发了生态流量监管平台，实现了30条河流、2个湖泊共62个控制断面实时在线监测。”陈东明说。

长江保护法坚持更高的保护标准、更严格的保护措施，强化资源保护、污染防治和生态修复——

在资源保护方面，加强饮用水水源、地下水和岸线保护，完善水量分配和用水调度制度，保证河湖生态用水需求；加强长江流域禁捕、采砂管理和执法工作；加强长江源头保护、水生生物保护、文化保护。

在污染防治方面，严格控制总磷排放，加强城乡污水处理能力建设，强化排污口管理、农业面源污染防治，加强固体废弃物处置和水上危险货物运输的管理，加强生态环境风险报告、监测预警和应急处置能力建设。

在生态环境修复方面，对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点库区消落区等规定了一系列生态修复措施。

“共抓大保护、不搞大开发”写入法律

“制定这部法律是针对长江所面临的突出生态环境问题，依法强化生态系统修复和环境治理，切实保障长江流域生态安全。”王凤春说，兼顾生态保护与绿色发展，“共抓大保护、不搞大开发”被写入长江保护法。

统一的国土空间规划和有效的分区、分类用途管制是贯彻落实生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发的重要抓手。长江保护法以解决长江流域空间不均衡为重点，确立了具有空间特点的国土空间开发管控的法律制度。

自然资源部法规司司长魏莉华认为，长江保护法一大亮点在于它的空间性。长江保护法从法律层面确立了长江流域国土空间规划的法律地位，以国土空间规划来统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等空间利用任务，促进社会利用发展格局、城镇发展格局、产业结构调整与经济环境承载能力相适应。法律将国土空间分区、分类用途管制和规划许可作为长江流域国土空间管控的手段，凡是在长江流域进行的国土空间开发活动，必须符合长江流域国土空间规划。

随着经济社会发展，砂石需求不断增加，受利益驱使，长江流域非法采砂现象屡禁不止。

陈东明表示，长江保护法对采砂管理作出了明确规定，一方面，按照疏堵结合、有效管理原则，规定长江流域河道采砂规划和许可制度、划定禁止采砂区和禁止采砂期、严格管控和联合执法制度；另一方面，规定更加严格的处罚措施，非法采砂除没收违法活动船舶外，从过去的最高罚款30万元，提高到处货值金额20倍以下或者最高200万元罚款，极大增强了法律震慑力，解决了实践中非法采砂成本低、利润高、法律责任偏轻的问题。

“长江保护法赋予长江流域协调机制统一指导、统筹协调长江保护工作的法定职责，要做好长江保护法配套规定制定和相关法规规章等修订完善清理工作，消除法律法规间不一致、不协调等问题，推动形成以长江保护法为统领、相关法律法规和政策文件为支撑的共抓长江大保护和推动长江经济带发展的法律制度体系。”推动长江经济带发展领导小组办公室综合协调组组长王善成表示。

立法破解长江“无鱼”之困

今年1月1日，长江“十年禁渔”全面启动实施。对当前人们普遍关心的长江流域禁捕退捕问题，长江保护法明确规定：在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。

据了解，自去年6月开始，沿江各地和长江航运公安机关积极会同农业农村等部门，开展打击长江流域非法捕捞专项整治行动。截至去年底，沿江各地和长航公安机关已侦破非法捕捞刑事案件4900余起，抓获嫌疑人7000余人，打掉非法捕捞犯罪团伙368个。

水生生物是水域生态的重要组成部分，也是江河湖泊健康状况的重要指标。长期以来，受水域污染、过度捕捞、航道整治、挖沙采石等高强度人类活动的影响，长江流域生态环境遭到严重破坏，导致白鱀豚、白鲟、鲥鱼功能性灭绝，中华鲟、长江鲟、长江江豚极度濒危，珍稀特有物种全面衰退，经济鱼类资源接近枯竭。

农业农村部长江办主任马毅介绍，为破解长江“无鱼”之困，长江保护法多个条款都直接或间接涉及长江水生生物保护，充分体现了长江保护法的“保护”特点。例如，长江保护法明确要求国务院农业农村主管部门会同有关部门和沿江地方人民政府，建立健全生物多样性保护标准体系，制定珍贵、濒危水生野生动植物保护计划，组织开展长江流域水生生物完整性指数评价，加强水生生物重要栖息地保护，禁止天然渔业资源生产性捕捞，加大对有关违法行为的责任追究和处罚力度，为长江水生生物保护提供了强有力的法律支撑。

“我们将以长江保护法贯彻实施为契机，进一步健全长效机制，完善政策措施，打赢长江‘十年禁渔’持久战。”马毅说。

“长江万里白如练，淮山数点清如淀。”自古以来，长江流域就有“鱼米之乡”“天府之国”等富饶秀美之地，生态地位极其重要。王凤春介绍，实施长江保护法是以法律手段坚持生态优先、保护优先，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，严格规范流域内的各类生产生活和开发建设活动，促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现长江流域科学、绿色、高质量发展。

人民日报记者 张天培

《 人民日报 》（ 2021年03月25日 18 版）