作者：刘志英

内容提要：民国时期的县银行，虽发端于１９１５年，然而一直发展迟缓，直到１９４０年１月２０日《县银行法》颁布之后，在西南西北大后方才有了较快发展，并达到一个小高潮。本文认为：战时县银行在大后方的推设是国民政府构建战时大后方金融网的重要举措，也是实施战时新县制的配套措施，根本目的是厚植抗战建国的物质基础。县银行战时的大量出现是在特殊背景下政府不遗余力倡导的结果；县银行的发展推动了大后方金融网络的建设，并有利于地方经济的发展；战时县银行的发展主要集中于大后方的四川与陕西两省，尽管其分布趋势很不平衡，但对于改变近代中国金融机构区域分布不合理的状况仍有着积极意义。

关键词：抗战时期；大后方；金融网络；县银行；作用

民国时期的县银行，其前身可追溯到北京政府时代的农工银行。早在１９１５年１０月８日，即由北京政府财政总长周学熙呈准公布《农工银行条例》４６条，规定：“农工银行，以通融资财，振兴农工业为宗旨”，“以一县境为一营业区域。在一营业区域内，以设立一行为限。”周氏一面于财政部内，设立全国农工银行筹备处，以王大贞、陈昌谷二人为主任，卓定谋等４人为筹议员，负责统筹各省农工银行的设立及推进事宜；一面在京兆区域内，择定昌平、通县两县，各设农工银行一所，以为全国示范。后全国各地仿行而设立者颇多。这些农工银行与国民政府时期所谓的县银行，在本质上颇为相似，或可称为“准县银行”。但这些农工银行，因自身和外部环境的种种弊端，发展并不理想，几年后大都停业，在我国银行制度史上，并未发生重大影响。１９３５年１１月４日国民政府进行法币改革时，决定成立县乡银行，以推行法币于中国广大之乡村，同时完成各项章则，成立筹备处积极推进，后因各方意见未能一致，乃暂行搁置。据统计，在１９３７年七七事变爆发以前，我国以县镇为营业区域的银行仅２６家，其中属于浙江省者最多，达１３家，占全数１／２以上。其次为四川５家，江苏３家，陕西、湖南、广东、福建与北平各１家。直到抗战发生之后，国民政府急欲完成内地金融网，对于调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业甚为重视，并于１９４０年１月２０日公布《县银行法》，由财政部通行各省政府，督促各县积极筹设。此后，全国各地县银行依法成立，且每年都有增加，并在１９４２—１９４４年、１９４６—１９４７年间形成两个高潮。在第一次高潮中，据统计，到１９４５年８月抗战结束时，全国成立的县（市）银行总行数已达２８４家，分行１９３家。主要分布在国民政府统治的西南、西北地区，尤其是以四川、陕西等省的成绩最为突出。在战后形成的第二高潮中，截至１９４７年１２月底，全国县银行已达５４４家，其中，１９４６－１９４７年两年共计新成立２４３家，但此时发展的中心地区已向东部转移，而属于大后方的各省，仅６７家（宁夏与青海仍然一家都没有），占全国总数的１２．３２％。而抗战时期西南、西北县银行之所以能得到迅速发展，与国民政府建立大后方金融网以及推行新县制的政策紧密相连，是当时这些举措的重要一环，也事关抗战大业的前途，具有重要的研究价值。然而，纵观现有的研究情况，对战时县银行进行专题研究的成果屈指可数，尚属薄弱。本文将根据相关档案及文献资料对抗战时期大后方县银行发展的背景、情况及其与大后方金融网构建的关系和作用等方面进行专题探讨，以就教于学界。

一、建设大后方金融网与《县银行法》的颁布

抗战爆发前，中国已经逐步构建并形成了以上海为中心的金融网络体系。这个网络体系主要是以中央、中国、交通、农民、邮政储金汇业局、中央信托局及合作金库等“四行二局一库”等国家行局为核心，以“南三行”、“北四行”商业银行等为主体，包括钱庄和典当业在内的金融机构，其地域覆盖中国东部、中部的主要大中城市。正是以上的这些金融机构，构成了国民政府的金融网络体系，使国民政府可以通过国家资本金融统治网，对全国金融进行控制。但是，随着抗日战争的全面爆发以及战事的推进，中国的东、中部地区不断沦丧，使这个金融中心和金融网络体系遭受到了严重的破坏。

伴随着中国沿海地区相继沦陷，国家财政收入锐减，但支出却因战事而激增，国民政府迫切需要开辟新的财源以缓解高额的财政赤字。而“西南西北即成抗战建国复兴民族之根据地，于是开发西南西北产业，以增强抗战力量厚植建国基础，遂成为政府之国策与全国之要求”。但这些地方的经济与金融状况却不尽如人意，无论是传统的还是现代的金融组织机构都极不发达，且地域分布不平衡。因此随着国民政府西迁重庆，便确定以西南为中心，先西南后西北的西部开发与建设方针，中国的西南西北地区很快成为了抗战后方战略基地，即“抗战大后方”。在此基础上，国民政府为谋贯通内地金融脉络，发展后方经济，增强抗战力量，保障抗战顺利进行之目的，提出要重建金融网，“以辅助内地经济之开发与建设”。１９３８年６月召开的全国第一次地方金融会议上，财政部正式提出要敷设内地金融网；８月拟定《筹设西南西北及邻近战区金融网二年计划》，规定：在后方与政治交通及货物集散有关之城镇乡市，倘无四行之分支行处的，责成四联总处至少指定一行前往设立机关；其他偏僻之地，由四行在短期内设立，不能顾及则可责成各该省地方银行前往设立分支行处，以一地至少有一行为原则；在各乡市城镇筹设分支行处过程中，以合作金库及邮政储汇局辅助该地之金融周转及汇兑流通；邻近战区地方，亦同此设立分支行处。并规定要在两年时间内完成全国各地金融网的构建。１９３９年３月，财政部召开第二次地方金融会议后，财部通令四行积极推广分支行处，与各省省银行或地方银行，共负完成各地金融网之责，要使省与中央之间，省与省之间，结为一体，呼吸相通构成全国整个的健全金融网机构。１９３９年９月，又颁布《战时健全中央金融机构办法》，原来的四行联合办事处即遵照此法令改组为四行联合办事总处，并设理事会，由政府特派之主席综揽战时金融政策的制定与实施。１９４０年３月增订《第二第三期筹设西南西北金融计划》提出“扩充西南、西北金融网，期于每县区设一银行，以活泼地方金融，发展生产事业”。中央、中国、交通、农民四行“凡与军事、政治、交通及货物集散有关，以及人口众多之地至少应筹设一行，以应需要”。由此可见国民政府一开始便将四行作为构建大后方金融网络的骨干力量，并规定金融网建设原则如下：第一，四行在西南西北设立分支机构，宜力求普遍周密，但避免重复；第二，凡与军事交通及发展农工商各业有关以及人口众多之地，四行至少设一行；第三，凡地位极重要，各业均形蓬勃，而人口锐增、汇兑储蓄等业务特别发达之地，得并设三行乃至四行，以应实际之需要；第四，凡已设有省银行或商业银行之地，如无必须，四行可不必再往增设行处；第五，凡随抗建发展，其地位日趋重要之地，得随时指定四行中之一行，前往筹设，以应需要。该计划仍分３期施行，于１９４１年底之前完成，不过对前期计划，特别是第２、３期进行了调整：第１期：四川６２处，云南３０处，广西２７处，贵州３２处，陕西１６处，甘肃１２处，西康５处，青海４处，宁夏１处，共计１８９处；第２期：甘肃４处，陕西３处，四川２处，广西１处，西康１处，共计１１处。第３期：四川２处，甘肃１处，广西１处，共计４处。

太平洋战争爆发以前，四联总处敷设金融网的重心在西南。１９４２年，日军占领缅甸，进攻滇西，西南震动。因此国民政府把更多的注意力投向西北。鉴于西北金融网的敷设进展迟缓，曾经发生过未如期完成的事情，１９４２年９月四联总处召开理事会议通过《扩展西北金融网筹设原则》，以加强西北金融网的建设。该原则决定以兰州为建设西北的起发点，在陕、甘、宁、青及新疆５省境内增设行处作为四行向西推进的金融中心，增添人员时，应优先调用滇、浙、闽、赣等省撤退的行处人员。

对大后方金融网络的建设，国民政府原来的思路是以国家银行为主，加上省银行的配合来进行，要求每县至少设立一个银行。而实际上国家银行和各省银行分支机构却无法达到在每一个县份都有设立的规定，据统计，西南西北１０省１市各银行之总分支行处，战前为２８５个，战争期间增设９１２个，裁并５９个，总数达１１３８个，较战前增加４倍。尽管如此，但在地域分布上，仍存在严重不均衡的问题。当时西南西北共辖７３９县市，而这１０００多个总分支机构仅分布在３７４县市，其余尚付阙如的３６５县市，占了西南西北县市总数的一半。再就各省比例言，四川一省之分支行处，占总数１／３强，若连同重庆市的１１９个，则为５３３个，几占行处总数的一半；而青海仅３个，宁夏仅１５个，西康仅３９个，与四川相较，相差颇为悬殊。可见，要想完成西南西北金融网的敷设任务，仅依赖于国家银行和省银行是完全不够的，这就不得不考虑借助其他的金融机构来配合四行和省行完成金融网的建设任务。那么，究竟什么样的金融机构才最为合适呢？针对这一问题，一些人认为，建立“以县为本位、以调剂县域金融为宗旨”的县银行，乃是最佳之选。县银行若能在每县都得到设立，那么将能在很大程度上弥补国家银行和省银行的不足，无疑会对完成西南西北金融网的建设计划大有裨益。

与此同时，新县制的实施，也使各县迫切需要有一健全的金融组织来“肩负新县制实施过程中各项自治设施之金融使命”。随着抗战相持阶段的到来，国民政府提出“抗战建国同时并进”的口号。为了适应这一需要，决定对县级基层组织机构加以彻底地调整和改进。一方面是便于政府各项战时财政经济政策的推行，筹粮筹款以应抗战之需；另一方面亦欲趁机强化中央对地方的控制。

１９３９年９月１９日，国民政府颁布了《县各级组织纲要》，规定从１９４０年起，实施新县制。新县制即是一种以“县”为基本单位的地方自治制度，新县制内容庞杂，学界亦有相当研究（因篇幅所限，本文对此不作专门探讨），其中实行县自治财政是一项重要举措，故新县制之推行便迫切需要发展相应的金融机构。因为要建立县自治财政，势必设立县公库，而县公库亦必须有一机构为之代理，此为其一；新县制建设之资金，完全由县财政开支，自属不易，必须有金融机构为之相当之接济，此为其二；县财政既已独立，则各县财源的丰裕与否，就与县域经济的发展与否息息相关，而在百废待兴，农村经济凋敝的情况下，发展经济肯定需要有金融机构进行协助，此为其三。

有鉴及此，国民政府财政部最终决定在全国推设县银行，并集合各方意见，拟定《县银行法草案》２６条及原则５条，提请行政院会议审核。在国民政府行政院财政部发表《县（市）银行法》颁布的理由和经过中阐释：“我们幅员广大，交通又多不便，以往金融机构，多偏在沿江沿海区域，内地金融颇感滞塞，虽间有旧式钱庄或兑换店之组织，但以墨守旧习，固步自封，不足负现代金融业之使命，本部（财政部）以我国县乡地方为自治之基础，以地方财力加以合理之组织，奠立县乡金融机构，使足以‘发展经济，培养民生’、完成自治之设施，经拟具县乡银行法草案，呈请行政院转送立法院审议通过，改为‘县（市）银行法’，经国民政府于二十九年一月二十日公布施行……”③，规定：（一）县银行以“调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业”为宗旨，（二）县银行为股份有限公司组织，（三）由县政府以县乡之公款与人民合资设立，资本总额至少须达五万元，商股不得少于二分之一，（四）以各该县乡镇为营业区，但因地方特别情形，得由二县以上或由一县连同附近之邻县乡镇合并为一营业区。（五）县银行商股之股利，得较官股多增１至２厘。（六）营业范围：收受存款、有确实担保品为抵押之放款、保证信用放款、汇兑及押汇、票据承兑或贴现、代理收解各种款项、经理或代募公债、公司债及农业债券、仓库业、保管贵重物品或有价证券。（七）县银行之放款范围：地方仓储之放款、农林工矿及交通事业生产用途之放款、兴办水利之放款、经营典当小押之放款、关于卫生设备事业之放款、地方建设事业之放款。《县银行法》公布以后，财政部即咨请各省政府酌量各地经济情况及实际需要，拟具分期推设县银行计划，督促各县积极筹设，并于１９４０年１２月６日颁订《县银行章程准则》４６条，详细规定了县银行设立的各项具体事宜，以为各县银行拟定章程之准绳。

以上可见，县银行是官商合资的营利组织；其资本额虽小，但其可能经营的业务却非常庞大：包括存、汇、放，农、林、商、工、矿等业。县银行的设立是在全面抗战爆发后为构建大后方金融网，配合新县制的推行，调剂地方金融和发展地方经济服务而展开的，县银行之使命，在于“发展经济，培养民生”，县银行以民资为主，照《公司法》组织股份有限公司，并特别注重吸纳民间资本，团结地方人民力量以发展国民经济。其最终着眼点和归宿点就是厚植抗战建国的物质基础。