【摘要】以清末、北洋的基层建制为基础，南京国民政府时期县以下区域形成了以乡镇公所为核心的乡镇政权，这既是近代国家权力下移的结果，也是近代基层社会治理方式的重要突破。通过以南京国民政府时期璧山县为个案而进行的分析，可以发现在乡村警察制度不完备的背景之下，乡镇政权承担着维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷等职能。这些职能凸显了乡镇政权的社会治理属性，为安定乡村社会做出了重要贡献。虽然这一时期乡镇政权在基层治理的实践中存在不少问题，但就整个近代以来的保护财产、维持社会稳定的民众需求而言，其作用不可忽视。

所谓治理，是指一个共同体中不同主体通过各种活动，进而促进其共同目的和公共利益的实现。如何实现有效的治理，是近代以来以乡村为核心的基层社会所面临的重大问题。随着社会演变的加剧，近代中国基层治理模式发生了极大的变化，乡镇政权的出现使得基层治理更多地体现了国家意志。特别是在1939年新县制实施后，乡镇政权已经成为了基层社会中“警察、保甲及国民兵三个体系的混合组织”，其“一方面承上级机关的命令执行国家行政的一部，一方面要依自己的意思，处理自己团体内的事务”。具体而言，乡镇政权承担着维持治安、协助司法、调解纠纷等基层社会治理职能。

既然乡镇政权是基层行政和地方自治的核心，其在社会治理中的地位又如此突出，那么它在基层治理中的作用及实践情形就有单独讨论的必要。近年来，学界对南京国民政府时期的地方自治、保甲制度、乡村警察、基层调解等问题进行了深入的研究，其中也偶有涉及乡镇政权，但对于乡镇政权的基层治理作用未有单独、系统的讨论。基于此，本文拟以南京国民政府时期的璧山县为个案，以乡镇政权在基层治理中的角色为切入点，结合相关档案，试图对乡镇政权如何实现基层社会治理的几个问题进行梳理，以期推进对整个近代乡镇政权的认识。

一、社会治理框架下乡镇政权的职权

在梳理璧山县乡镇政权的基层治理实践之前，首先我们要明确南京国民政府的乡镇政权在基层治理中有哪些职权。在晚清、北洋两个时期演变的基础之上，20世纪30年代开始国民政府在基层逐渐建立起了“县—区—乡（镇）—保甲”的行政体系。在这个体系中，乡镇“随时应办之事项”包括警戒治安、查禁烟赌毒等与治安相关事项。与此同时，在地方自治理论之中乡镇政权又有纠纷调解的职权。

（一）乡镇行政的警察化

乡村警察“不仅为维持治安之用”，同时“一切政令之推进，……无不有赖于警察”，基于乡村警察的重要性，南京国民政府建政初期也曾致力于建立完善的乡村警察制度，但始终未能普遍建立。随着三十年代保甲制度的复兴，县及以下的警察职权大多被乡镇、保甲所取代。1936年颁布的相关法规就规定“未设警察之乡村地方，得暂以保甲代行警察事务，派巡官或警长巡回指导”。新县制施行以后，乡镇公所代行警察权的情形更为普遍，实际上乡镇行政已经逐步警察化。

一是乡镇政权执行违警罚权。根据新县制的相关法条，县以下政权可以执行相应的违警罚权，内政部认为对乡镇政权授予该项权力是“基于法令授权而执行违警罚法无不可”且“必要”。就人事设置而言，乡镇设立“受乡镇长之指挥监督，办理警察事项”的警卫股主任，保则设警卫干事。在四川省政府制定的单行法规中，规定条件简陋的乡镇“暂将民政股与警卫股合并为民政警卫股”。璧山县政府于1940年重划乡镇区域，在每个乡镇公所分别设置民政警卫、经济文化两股，其中民政警卫股主任由副乡镇长兼任。就职能而言，民政警卫股职责主要是“维持治安、肃清汉奸并督导人民实施自卫事项”及“其他有关警卫治安事项”等。虽然随着基层行政职权的演变，乡镇公所执行违警罚权被一再强调为临时措施并在1945年被明确收回，但乡镇行政警察化已经成为一种为大众所接受的趋势。

二是区乡镇长执行司法警察权。所谓司法警察权，是指“犯罪发生后，根据司法法规，从事侦查、搜索及缉捕，以完成刑罚权为其目的”的警察职权。1935年颁布的《中华民国刑事诉讼法》和相关司法解释就奠定了区乡镇长执行司法警察权的基础。1936年颁布的《调度司法警察章程》，则直接规定了“区长、乡长、镇长及保甲长关于犯罪侦查，以有法令特别规定者为限，应受检察官指挥”。到1945年颁布《调度司法警察条例》时，区乡镇长执行司法警察权的权力再次得到确认。在实践中，璧山县政府也积极要求各乡镇政权长官认真执行司法警察权。如在袁林臣被劫案中，嫌犯卢金廷对所受控告提出异议，璧山县政府即要求丹凤乡联保主任再对该案进行查证，期间丹凤镇（1938年）联保“时经数月”都未有呈复，县政府在随后的训令中对该联保主任大加训斥，要求迅速查复呈报。

（二）警保联系下的地方治安维护

地方政权武装是伴随着近代军阀割据而兴起的，南京国民政府建立之后在各级政权仍保留着各种武装力量。南京国民政府时期地方武装的职权，其更多的是担负治安责任，“凡无警察管辖之区域，地方治安皆由保国民兵队负责维持”。就四川来看，省政府在1937年就因“盗匪潜滋”而制定单行法规来“责成壮丁队维持地方治安”，其主要“分任搜捕、追击及防堵等任务”。全面抗战爆发后，重庆卫戍区司令部多次强调驻军及地方部队“均有维持地方治安之责”，且“保甲人员对于治安有关事项，均应受驻在军队高级部队长之指挥”。到1946年复员裁军时，对于地方团队被裁，重庆卫戍区司令部认为这是“自毁藩篱，殊与健全民众武力之旨相悖”。与地方团队的职责类似，国民政府逐步恢复保甲制度的主要目的也是维护地方治安。

警察、地方团队、保甲等几个系统分别担负地方治安的情形，在一定程度上导致了地方调度的混乱。同时，区乡镇长、保甲长等的能力也制约了相关业务的开展。因而在时人看来，应当采取“由保甲自卫之外，再以警察之保卫”的办法，如此“方克有济”。在如何加强基层治理的讨论中也就逐步形成了警保联系的概念，以此实现社会治安的维持。1940年国民政府中央对警察、保甲及国民兵维持治安进行了制度化设计，根据所颁办法，区、乡（镇）、保等各级团队与警察相互训练、合作查缉案件。

在警保联系的原则下，地方治安系统开始有了综合性的发展，其中以地方武装为核心，警察、保甲为辅助。四川省政府就要求各市县政府积极编练壮丁队伍，这些队伍“平时关于地方公益及治安事项，……得照临时征用”。到1940年时将壮丁队、保安队、警察队职能逐步整合，四川省政府要求“县区乡镇以下警察、保甲及壮丁队应依法密切联系，维持治安”。实际上，在县级政权的行政中，更加重视对警保联系制度的运用。制度方面，璧山县于1941年扩充各乡镇公所，并规定“警卫股主任由乡镇国民兵队附兼任”，保长之下设四个干事，“保国民兵队附兼警卫干事”。实践方面，更加注重地方武装的作用，如马坊乡“境内常有匪盗案件发生”，该乡公所就严令“乡保队附严密清查并转饬各保加紧巡逻防守工作”。

（三）乡镇政权与日常纠纷解决的制度化

警察在职务上对民事案件和“依法得撤回告诉之刑事案件”拥有调解权，因而执行警察权的乡镇政权在一定程度上被赋予了执行纠纷调解的职权。随着历史的演进，乡镇政权的这种调解权逐步演变为乡镇政权对于基层社会日常纠纷的处理权，并逐渐形成了调解委员会制度。

根据孙中山的地方自治理论，乡镇政权是地方自治的基础单位，而“乡镇调解又是实施地方自治的要务”，因此乡镇政权在纠纷解决中具有重要地位。但值得注意的是，乡镇政权的案件处理权也有变化。虽然乡镇政权作为地方自治组织，拥有纠纷调解权，1942年内政部也规定“乡（镇）保除执行上级官署之委办事项外，其应办之主要事项”中包括“调解纷争”，但是随着地方法治的加强，乡镇公所直接受理案件受到限制。特别是在实施基层调解委员会制度的省份，乡镇公所的案件调解权被逐步废除。

基层调解委员会制度是指县以下的区、乡镇政权所附设的专门用于纠纷调解的委员会。其法律来源是《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》中分别规定的区、乡镇政权应附设调解委员会，办理纠纷调解事务。从1931年开始，国民政府制定了详细的组织规程，各省也制定了相应的单行法令。由于种种原因，至1943年时调解委员会制度都“尚未普遍设施，且少成效”，因此国民政府又更新组织规则，试图在乡镇政权中完全确立起调解委员会制度。总体而言，无论基层调解委员会的组织情形、运作效果如何，其都突出了乡镇政权在基层治理中的重要作用。