【摘要】以清末、北洋的基层建制为基础，南京国民政府时期县以下区域形成了以乡镇公所为核心的乡镇政权，这既是近代国家权力下移的结果，也是近代基层社会治理方式的重要突破。通过以南京国民政府时期璧山县为个案而进行的分析，可以发现在乡村警察制度不完备的背景之下，乡镇政权承担着维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷等职能。这些职能凸显了乡镇政权的社会治理属性，为安定乡村社会做出了重要贡献。虽然这一时期乡镇政权在基层治理的实践中存在不少问题，但就整个近代以来的保护财产、维持社会稳定的民众需求而言，其作用不可忽视。

二、乡镇政权维持地方治安的实践

在维持地方治安的实践中乡镇政权的作用如何？以往的相关研究并未有系统的论述。乡镇政权在维持社会治安方面主要有两项任务：一是清剿股匪，如有匪警时，“督率壮丁队捕拿送办”；二是侦查刑事、治安案件。整个乡镇政权在刑事案件处理中的活动有三个：案情侦缉、案犯侦讯、案件移送。此外，乡镇政权在案件审理过程中同样具有协助作用。

（一）受理报案及侦查案件

对于违警案件而言，乡镇政权启动处理程序有三种情形：警察发现、人民告诉或告发、违警人员自首。同样，启动对刑事案件的侦查也基本基于这几种情况，其中以事主报案、保甲呈报两种情形最多。事主直接向乡镇政权报案是刑事案件发生后启动侦查程序最为普遍的情形。1940年8月，八塘镇吴树荣以“图财害命，尸证确凿”为由控告临江乡吴茂卿杀人抛尸。临江乡乡长在接到控告后，“派民警股主任许时雍于四日前往勘验”，许时雍在大湾冷窑中发现无名尸体一具，但“不能认识面貌为谁”，同时吴茂卿亦以“借尸图搕，捏词诬陷”为由反诉吴树荣，经该乡长“召集原被两造及保甲、邻近到所查询”，认为案件“疑窦殊多”而将原被告双方都拘押并送县政府。以此案为代表，大多数案件都是事主报案后乡镇政权进行侦查，然后上报县政权。当然，在一些案例中事主报案后并不能完全坐等案件侦破，对于案件侦查也要积极配合。如冯树家被劫案中，虽然事主在案发后即向石龙乡联保报案并由该联保主任“派巡查队丁贺建洲等三人前往缉捕”，在“鸣枪二十二发”的情况之下将嫌疑犯曾绍成“活擒”，但因曾绍成等“供称周有德有通同串弊嫌疑”，因此检察官要求事主“负责将周有德交案以凭对质”。

保甲呈报案件则是基于事主的报案并已作出一定的侦查或判断。1942年三合乡先后发生三次抢劫案，事主向所在保甲报告后，“保长特命本保传达兵徐森荣严密捕拿”，并在江津县捕获嫌犯杨有才。随后保长将嫌犯移送三合乡公所，乡队附根据杨有才的供述又逮捕涉案嫌疑人5名。同样，大兴乡发生劫案后，该乡第六保和第七保的保长在报案呈文中分析，认为该地因联防清剿部队撤销，导致土匪“乘机搂罗各方匪徒”抢劫。

除了事主报案、保甲呈报外，在治安巡逻中发现线索也是乡镇政权侦缉案件的主要来源。如1942年4月城东乡连续两夜发生劫案，警备队在冷家凹巡逻时恰遇徐伯瑜被劫，因此展开追击。又如1938年8月平安乡联保在查禁私烟馆时拿获了嫌犯范双合，其供认“上年同徐显廷、徐志卿抢劫本乡周炳三”，随后联保主任将徐显廷等传到联保办公处“当众讯问”。该案经讯问后乡公所认为两人所供“并无确凿证据”，周炳三在随后的呈文中也称“匪徒中有无徐显廷、徐志卿等不得而知”。由此案可以看出，乡镇政权在整治治安过程中也会涉及对刑事案件的侦缉。

（二）侦讯和移送嫌犯

在接收或缉捕到嫌疑犯后，乡镇公所会对嫌疑犯进行初步审讯，其主要目的是对案件进行初步掌握，并进一步缉捕嫌犯。如戴安辉因匪嫌被逮捕后，经河边乡公所初步侦讯，其指控福禄乡王树槐为共犯，由此河边乡公所致函福禄乡公所，“派警带同该盗戴安辉前赴贵乡缉捕伙盗王树槐，并函请贵所派警协助”。该案最后由福禄乡公所呈送到璧山县政府。乡镇政权审讯嫌犯的另一个目的是要获得案件信息以填报作为嫌犯口供的“供案单”，从而移交给上级机关进行处理。

对于案件的移送，一般都是送交到县政府处理，但也有例外。在一些个案中，乡镇政权会将嫌疑犯移送给县政权以外的机构，如徐显廷抢劫案中嫌犯被平安乡捕获后，即移送到璧山县第二区区署“依法究办”，后又由第二区区署移交璧山县政府。当然，乡镇政权也有将一般刑事案件直接移送到其他军警机关的情形，如蒋汉臣家在连续两次被抢的情况下，由来凤乡公所与第四清乡司令部联合侦查并逮捕嫌犯，其后来凤乡公所虽知“本应解送究办，以重行政”，但还是“移解卫戍部第四清乡司令部法办”。这种移送混乱的情形到抗战后期时更为严重，一些乡镇公所对于案件“多不考虑里程之远近及案情之轻重”随便移送到外来驻扎的军警机关，有的甚至径直送往重庆卫戍区第四分区司令部，从而造成了大量的案件积压。

（三）案件审理过程中的作用

乡镇政权在刑事案件的审理过程中，也有很多辅助性作用，这些作用既有司法方面的也有行政方面的。如张明高等因违反《禁烟禁毒治罪条例》，在案件审理中“坚不认罪”，由此璧山县政府认为“不传警到庭质讯，本府难见法办”，随即训令正兴乡乡长“转饬查获该张明高、李龙氏二名之警丁”投案应讯。同样，在赖炳辉抢劫案中正是正兴乡公所作为检方呈交了枪支作为进一步的证据，才使得赖炳辉“结伙抢劫”罪成立而被判处有期徒刑12年。这种情形即体现了在刑事案件审理中乡镇人员的检方角色。

除了以检方角色出现在刑事案件审理中外，乡镇政权主政人员还有对案件及涉案人员发表意见的情形。在卢金廷抢劫嫌疑案的侦查过程中，其所住太和乡第八保的保甲长等就呈文璧山县政府，称卢金廷“住居本保已有十载，向无违法行为，品行极为正大”。乡镇长等有时甚至会为嫌疑人洗脱嫌疑，如江盈科贪污受贿案的审理过程中，先由接龙乡乡民、保甲长联名呈文证明“江盈科无违法贪污及包庇情弊，……协恳钧府俯赐察核，恩准开释”，后由接龙乡乡长呈文称江盈科是“办理兵役及征谷等项，乃开罪于一二绅士江荣怀等，致被妄控”，“理合据实证明，仰恳钧府鉴核，秉公审讯宣判无罪”。

在案件审理过程中或审理后，司法机关对于一些犯罪行为较轻的嫌犯都会准予取保候审，这就为乡镇政权保释嫌犯创造了条件。在杨有才抢劫案中，徐达清被指认为同伙，被捕后其所住第二保即呈文称徐达清“并无为匪情事，为特据实证明前来”请求保释。同样，上文中张明高等烟毒案内嫌犯田明扬在初审后即“谕准保释”，随后由保甲长承保开释，而同案中的杨永亨犯有吸烟嫌疑，虽然保甲长在第一次呈文中称其“系职保良民，实无吸烟行为”，但在县政府批文中仍要求将杨永亨“交医查验”。在查验完毕后，保甲长以“如查处杨永亨有吸烟行为，职等原受最严厉之处分”作担保使得杨永亨被开释。由此可见，无论是证明案情，还是保释嫌犯，都显示出乡镇政权在刑事案件审理过程中的重要性。

总之，近代乡村警察制度的不完善为乡镇政权执行警察权提供了契机。作为国家权力的最下层机关，乡镇政权执行警察权时检查“最易窝藏匪类”的旅馆，“严行拿捕”盗匪，禁绝烟毒、流娼等成为了其年终“重要考成之一”。1941年城北乡乡长陈文卿因“任事未久，连获重要窃犯，足见该乡长对于地方治安防范严密”，受到“传令嘉奖”。而丹凤乡（1942年）乡长则因处置盗匪案件不力而被撤职，并“罚洋六千九百元”。这种情形充分说明了乡镇政权执行警察权既是社会治理的亟需，也是制度建构不完善的无奈之举。