【摘要】以清末、北洋的基层建制为基础，南京国民政府时期县以下区域形成了以乡镇公所为核心的乡镇政权，这既是近代国家权力下移的结果，也是近代基层社会治理方式的重要突破。通过以南京国民政府时期璧山县为个案而进行的分析，可以发现在乡村警察制度不完备的背景之下，乡镇政权承担着维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷等职能。这些职能凸显了乡镇政权的社会治理属性，为安定乡村社会做出了重要贡献。虽然这一时期乡镇政权在基层治理的实践中存在不少问题，但就整个近代以来的保护财产、维持社会稳定的民众需求而言，其作用不可忽视。
三、乡镇政权与日常纠纷的处理
“农村中因家庭间的是非和邻里间的争执，……多属‘鸡虫得失’”，诉讼程序的复杂导致了纠纷解决的困难，因而乡镇调解是基层社会治理的亟须。在熟悉基层行政的人士看来，乡镇政权对纠纷的调解“可以减少无数的讼累”，同时，就基层调解委员会的人员构成而言，调解委员“系由乡镇民代表会选出，多为地方公正士绅，……必能收事半功倍之效”②。那么，乡镇政权对于纠纷处理的实际情形如何？按照调解主体的不同，乡镇政权对于日常纠纷的处理可以分为保甲、乡镇公所、调解委员会等三个部分，其效果也各不相同。
（一）保甲的调解
保甲是乡镇政权为核心的县及以下基层组织中的基层，从地方自治与传统习惯的角度来说，保甲长的纠纷调解职能是毋庸置疑的，在保甲长的训练中还有专门讲解保甲长如何调解纠纷的内容。从实践上看，保甲长也积极地履行了相关职责，如在陈广全与刘华廷的纠纷中，保甲长就积极进行调解，使得陈广全承诺赔偿刘华廷的损失。实际上，在一些纠纷发生后不经保甲或乡镇公所进行解决，是难于被认可的。以陈银清与雷震寰的纠纷案为例，陈银清被雷震寰以“纠集军人，前来民家滋扰胁迫”为由报请城南乡公所缉拿，期间城南乡公所即认为陈银清“下乡向雷姓索取什物既不投凭当地保甲，复不通知本所”，有勒索嫌疑。当然，保甲长的调解并不一定是正式的，往往带有民间中人的性质，如与璧山毗邻的巴县“上浩一带设有保甲长开的茶馆9家，保内居民的民事纠纷，家庭琐事，往往到茶馆请保甲长解决”。
保甲长的调解也具有多面性，有时甚至会出现强制调解的情形。如巫廖氏被盗案，案发后事主当即“投凭地邻王绍成、王巫氏、刘以顺，甲长沈锡之等来家验明属实，同行往报保长王林高前往逮捕”嫌犯王远达，但王林高并未立即逮捕或报告乡公所，而是在次日“挺身出头”解决该案，保证“负责退还原物”，以此试图调解该案，但最后未能解决。巫廖氏随后以盗匪、强奸等罪向璧山县政府报案，在县政府的庭审中王林高否认了对该案有调解。同时保甲长的身份也会影响案件调解的公平性，如在黄秉钧与周忠桂的购地纠纷案中，虽然县政府一再要求由保甲长调解，但周忠桂“身居保长”，且调解人员都是其族戚，因此黄秉钧认为这种调解“不但难得公平，且中间难免有胁迫手段”而呈文拒绝。由此可以看出，保甲长在纠纷中的调解更多的是一种初步措施，其受认可度在各个案件中不一致且无强制性。
（二）乡镇公所对案件的调解与评断
乡镇公所执行调解的主体是乡镇长，其对纠纷的调解往往是出于当事人的请求。如官兴发欠债纠纷案，因其经营失当、欠债过多而被叶顺祥等人起诉，随后官兴发向鹿鸣乡联保申请调解“以息讼端”，由鹿鸣乡联保主任徐伯徽“将兴发所拉债权人等召集开导”。此后，徐伯徽又召集债权人“逐将兴发所拉债项分别了结清楚，永勿翻异”，从而解决了这场债务纠纷。
当然，除了由当事人邀请外，更有上级机关指派乡镇长进行纠纷调解的情形。如刘宗洪与萧璧枢典当纠纷案，由于涉及征属优待，因而璧山县政府训令正兴乡乡长张朝田“依照优待条例，秉公调处”。正是这种指派调解的存在，从而使得乡镇长的纠纷调解更具有合法性。这种合法性又使得乡镇长在调解中有另一种角色，即对调解结果的核定。在林显生与曾恒丰贸易纠纷案中，丹凤镇镇长组织调解时曾恒丰藏匿不出，从而导致林显生起诉。由于该案诉讼标的过小，在诉讼时被璧山县政府训令“镇长召集理息”。最终由刘绍伯等中人调解，双方才达成和解，随后由丹凤镇镇长核准并呈文销案。由此案可以看出，乡镇长在案件中具有核准、呈请销案的作用。
在乡镇公所对日常纠纷的处理中，不仅其纠纷调解权得到县政权认可，在一些情况下乡镇公所更会出具正式的案件评断书。以黄树清诉舒栋梁等贪渎案为例，黄树清在征兵过程中以其姨侄雷在发顶替入伍，雷在发潜逃后，黄树清被驻军班长贝金成等羁押并索要700元作为服装费。黄树清认为保甲长与贝金成等串谋敲诈，由此向蒲元乡公所申请调解，乡长何保初对该案进行了调解并出具正式评断书。虽然黄树清对乡公所的评判不认可并发起上诉，但璧山县政府在判决中认可了这次评判，判定保长舒栋梁等无罪。与之相对应，如果乡镇公所对纠纷处置不力，还会受到严厉申斥。在刘兴贵诉向汉臣等债务纠纷案中，由于该案涉讼金额较小，璧山县政府在接到诉状后即以“尽可迳请各该管乡镇公所转饬如约照付”为由加以驳回。但随后丹凤镇公所并未调解该案，以至于在刘兴贵再次起诉时，承审人员即在批文中斥责该镇公所不善处理纠纷，导致“案件比其他各乡镇特别发达”。
不过乡镇公所的调解结果往往也有违法的情形，一方面是乡镇公所调解的标准于法没有明确的规定，另一方面则是由于乡镇长官的故意所为。如陈炳宣与王南轩坟地纠纷案中，因陈炳宣修坟的过程中将王南轩亲属坟墓损坏，因此清平乡乡长从中调处。调解结果是坟墓由陈炳宣出资修复，并对陈炳宣“罚洋六元作施药之需”，这种调解结果显然违背了“不得为财产上或身体上之处罚”的规定，而璧山县政府却“准予如请备查”。
（三）基层调解委员会的调解
作为南京国民政府时期乡镇政权处理日常纠纷的核心组织，基层调解委员会处理纠纷的步骤被相关法规程式化，因此在实践中的情形大同小异。其大致步骤为：“第一步是提取报告及辩诉，第二步是进行调查，第三步是调解委员会之会商判断，第四步是缮发调解书”，同时，“凡已经法院受理之民事案件，经调解后，须依法定程序向法院声请销案”。基层调解委员会在纠纷调解的实践中基本按此步骤进行，如前述陈广全与刘华廷纠纷案，在保甲调解未能执行的情况下陈广全向临江乡调解委员会申请调解，随后由主任委员鲁清平做出评断。在调解纠纷的同时，调解委员会对于中人调解往往也予以核准或追认。如汪廷梁与汪陈氏离婚案，双方结婚后发生矛盾，期间经由族戚调解，双方达成离婚协议并呈文丁家镇调解委员会要求“转呈县府备案”，虽然调解委员会认为“未便擅行转呈”，但以其“息事宁人之旨，不得不为之从权”，从而认可该调解并呈璧山县政府备查。
基层调解委员会虽然在组织上能够使人耳目一新，但在实际运作中制约调解效果的因素却有很多，一方面有“屈死不告状”的传统厌讼思维和国家权力下移后地方精英“劣化”的影响，另一方面则是调解结果的非强制性。如赵淑伦与黎三合租佃纠纷案，在临江乡调解委员会的第一次调解中“着令该佃户于一周内打具收约以息纠纷”，赵淑伦“如另佃他人，应仍以黎三合耕种”。但黎三合并未履行调解决议，随后双方当事人又要求调解，临江乡调解委员会在第二次调解中认为该案“碍难解决”，要求双方“自行向法院起诉”。与此案类似，由于调解结果无强制执行权力，刘汉清与曹治轩的租佃纠纷案也曾经梓潼乡公所及该乡调解委员会调解，但“双方均不认可”，由此发生诉讼。
四、结语
为了应对近代以来地方精英劣化所带来的基层治理问题，南京国民政府建立后，一方面，延伸和完善其基层行政机构，努力“将其权力的触角渗透到基层”；另一方面，又试图将地方精英纳入到基层行政体系之中，从而实现国家权力与地方精英的融合，缓解国家在基层治理中的压力。在这种背景之下，南京国民政府时期的乡镇政权融合了地方自治与国家行政两方面的作用，成为了近代基层社会治理中的新建制。
通过上文以璧山县为中心的考察，可以发现由于警察制度建设的缺失，南京国民政府时期的乡镇行政逐渐警察化。在这种趋势之下，乡镇政权蕴含了以维护基层民众共同利益为目标，维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷是“乡镇公所和保办公处最先要担负起来的责任”的治理理念。
虽然这一时期的乡镇政权在基层治理实践中还存在不少问题，甚至重大缺陷，如人事制度不完善导致的地方劣绅进入基层权力体系，滥用羁押权导致民众权利受损，乡村传统习俗对国家治理的冲击等，这些缺陷导致了乡镇政权在纠纷处理过程中“常常玩忽调解法定的方法，把调解的方式变成讯断的方式”，进而也使得观察者产生了新县制施行后，基层社会法治未有“丝毫之改革”的结论。但从历史演进的角度来看，乡镇政权的基层治理作用在整个近代以来国家权力下移的过程中所扮演的角色不可替代，其所产生的历史作用也不可忽视。随着学界对基层治理问题关注度的增加，相信这一时期乡镇政权的作用、地位将会被更多地阐述出来。
