8月5日，广州白云国际机场迎来转场运营20周年。20年来，该机场国内国际“朋友圈”不断扩大，截至2024年7月，已拥有超80家航空公司在此常态运营，国内国际客运通航点230多个，航线网络覆盖全球五大洲，连接国际及地区近100个目的地，每周往返国际及地区客运航班约1500架次。

广州白云国际机场正朝着通达全国、联通洲际、辐射世界的全方位门户复合型国际航空枢纽全速迈进。这是我国建设国际航空枢纽的一个缩影。

近年来，我国航空枢纽建设取得显著成效。旅客吞吐量千万级机场从2012年的21个增长到目前的41个，北京首都国际机场、上海浦东国际机场、广州白云国际机场旅客吞吐量排名分列全球第2、第9和第11位，北京、上海跻身全球10个年旅客吞吐量过亿的城市。但与此同时，我国国际航空枢纽建设依然存在战略谋划不深、枢纽竞争力不强、协同运行效率不高、国际运输服务能力不足等问题。

近日，中国民用航空局联合国家发展和改革委员会印发《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了国际航空枢纽建设的总体要求、发展目标、重点任务和保障措施，为打造定位清晰、各具特色、竞争力强的航空枢纽功能体系提供指导。

规划三个阶段发展目标

国际航空枢纽是航空运输服务体系的核心节点，是现代综合交通运输体系的重要组成，是民航服务国家对外开放和构建新发展格局的重要支撑，对服务国家重大战略实施、服务区域经济社会发展、服务人民群众便捷高效航空出行具有重要作用。

中国民航局发展计划司司长张清介绍说，党的二十届三中全会提出要优化区域开放布局，为落实全会精神，深化民航改革，高水平建设国际航空枢纽，提升民航国际竞争力，更好发挥民航国家重要战略产业作用，中国民航局、国家发展改革委近日联合印发了《指导意见》。

《指导意见》以2025年、2035年、2050年为节点，为我国国际航空枢纽建设规划了三个阶段的发展目标：到2025年，国际航空枢纽功能体系基本成型；到2035年，国际航空枢纽功能体系全面建成；到2050年，建成一批世界一流航空企业和一流航空枢纽，国际航空枢纽功能体系进一步完善，支撑我国建成保障有力、人民满意、竞争力强的一流航空运输强国。

在北京航空航天大学法学院副教授赵精武看来，《指导意见》的印发有助于推动我国建成一批世界一流的航空企业和航空枢纽。《指导意见》制定期间曾广泛征求过航空公司等行业主体意见，为我国航空企业的创新发展提供了更为优质的制度保障，航空企业与航空枢纽之间呈现相互促进、相互支撑的发展关系。

围绕重点任务多措并举

为了实现我国国际航空枢纽建设发展目标，《指导意见》围绕功能定位、规划建设、协同运行、运输服务等四个方面重点任务，提出了多项工作举措。

在功能定位方面，强化国际航空枢纽全方位门户复合型功能，提升国际航空枢纽区位门户复合型功能，加强区域航空枢纽面向特定区域国际功能，稳步推进专业和综合性航空货运枢纽建设；在规划建设方面，切实加强枢纽战略谋划，科学做好机场总体规划，系统做好航空枢纽设施布局，统筹推进枢纽重大项目建设；在协同运行方面，提升枢纽多主体协同运行水平，强化综合交通集疏运体系建设；在运输服务方面，围绕枢纽运营人配置资源建设枢纽，实施枢纽导向的航权开放和航权配置，提升航班时刻资源配置效能，强化枢纽发展政策环境支持。

《指导意见》提出，牢牢把握国家对特定地区的战略定位，加强国际航空枢纽功能体系建设，打造2家至3家世界级超级航空承运人，加快推进“3+7+N”国际航空枢纽功能体系建设，即强化北京、上海、广州等国际航空枢纽全方位门户复合型功能，提升成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨7个国际航空枢纽区位门户复合型功能，提升大连、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、青岛、武汉、长沙、南宁、海口等若干区域航空枢纽功能，稳步推进专业和综合性航空货运枢纽建设。

赵精武认为，《指导意见》对国际航空枢纽的功能定位、运输服务等内容作出了详细规划，形成“3+7+N”国际航空枢纽功能体系，有助于推动我国国际航空枢纽实现航空资源有效整合。同时，《指导意见》系统性地规划了国际航空枢纽的建设方案，推动航空枢纽与枢纽运营人形成战略伙伴关系，合理分配引导航权、时刻等关键资源，能够真正有效提升航空服务质量和效率，有助于进一步为社会公众提供更为优质的航空服务。

努力形成建设政策合力

“《指导意见》将指导我国国际航空枢纽依据功能定位进一步深入做好战略谋划和布局建设，为国际航空枢纽建设发展提供更加有利的政策环境。”张清介绍说，为推动《指导意见》各项任务举措顺利实施，中国民航局将重点做好以下三个方面工作。

加强统筹协调，努力形成枢纽建设政策合力。持续加强与各政策主管部门和地方的协调联动，优化航权、时刻安排，强化枢纽导向型资源配置政策，提升枢纽多主体资源管理和协同运行水平，积极营造便利化政策环境。

强化要素保障，着力优化枢纽建设要素供给。加强空域资源协调优化工作和航空枢纽规划预留空间供给，积极协调争取政策性资金支持，鼓励新技术、新理念、新场景应用，强化智慧赋能，推进现代化航空枢纽建设。

做好监测评估，切实加强枢纽建设跟踪调度。持续做好民航经济运行情况监测，强化和细化航空枢纽建设目标考核，做好重大项目和重点指标的跟踪调度，适时开展枢纽导向型政策实施效果评估和优化，确保各项政策举措加快落实落地。

赵精武建议，推动《指导意见》的落实可以考虑以下几方面措施：设置配套的航空枢纽资源分配管理机制，明确各个航空枢纽及其运营人与其他航空企业在航权、时刻等方面的资源分配依据，提升航空资源调度效率；基于《指导意见》所规划的航空枢纽网络，细化航空枢纽的交通集疏运能力，强化与其他交通运输路线的衔接联动，进一步扩大航空枢纽网络的辐射效应；设置配套的通关服务便捷机制，有效提升货运中转、客运通关等服务效率，在国际层面树立航空枢纽的优质服务口碑和声誉。

张清表示，下一步，中国民航局将深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，坚持系统观念，积极协调配合各方，引导形成推进国际航空枢纽建设工作合力，推动《指导意见》各项重点任务和政策举措落实落地。